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程诚:“一带一路”框架下中国在非洲的投资类开发金融体系

发表时间:2017-12-01     浏览次数:45

中国为非洲提供的贷款性质开发金融最早应用于中国-安哥拉合作项目,因此国际上也将“一揽子”的合作模式称为“安哥拉模式”,或者简称为 RFI 模式(即 Resources For Infrastructures,资源换基建模式)。接下来我们用这一典型案例来展示中非“一揽子”合作的全貌。
一、ODF与安哥拉
背景:2002年,结束了内战的安哥拉开始了国家重建的过程,但早已深陷外债泥潭多年的安哥拉政府无力负担重建所需的数百亿美元资金,只能转向国际金融机构寻求帮助。然而,国际货币基金组织IMF对于安哥拉政府的贷款要求提出了基于“华盛顿共识”的各种附加条款(Conditions),如减少政府开支、提高进口税、贸易自由化、增加石油开支的透明度、将海关管理权移交给英国“皇家代理”(Crown Agents)公司监管、国有企业私有化等等。
这些不仅是安方得到IMF多边贷款的前提条件,也是在双边发展资金协调机制“巴黎俱乐部” (注:“巴黎俱乐部”是十九个发达经济体财政官员和金融机构领导人每六周在巴黎法国财政部非正式会面的机制,为债务国和债权国提供在债券、债务重组和减免方面的金融咨询服务,最早是为处理 1956 年阿根廷债务危机而建立的。)得到其他发达国家的资金支持,包括 ODA (注:官方发展援助Official Development Assistance,以下简称为 ODA)的前提条件。IMF 的改革方案意味着冻结基础设施的重建计划,无法尽快满足安哥拉人民对于基本公共服务的迫切需求,无疑会让刚刚实现稳定的新政府承担巨大的政治风险。
面对这种局面,安方只得在数年艰苦谈判的同时,转向成本高昂,并且需要以石油出口作为担保的国际私人金融市场。在这一背景下,中国特色的ODF(官方开发金融Official Development Finance,以下简称 ODF)进入了安哥拉。
贷款协议与优惠度:2003年,中安两国政府签署框架协议 (Framework Agreement), 中国进出口银行 (Exim Bank of China)与安哥拉财政部随后签署了最终贷款协议 (Final Loan Agreement),中方于2004年起向安方提供了第一笔 20 亿美元的贷款,全部用于安哥拉国内基础建设,贷款利率为 LIBOR 18 上浮 1.5%,还款期(Maturity)十七年,其中五年宽限期 (Grace Period,即还款期内不偿还本金,仅偿还利息的时期)。
国际市场对待安哥拉这样石油资源丰富但深陷外债泥潭的低信用度国家,一般利息都达到 LIBOR 上浮 2.5%,还款期五年,无宽限期,而且大多要求石油担保。和其他发展资金一样,关于这笔贷款的“赠与程度”(Grant Element)争议很大。世界银行在认定该贷款“有一定优惠度,但是显著低于一般的官方发展援助 ODA 类贷款”的同时,又在 2008 年的一份报告中指出该笔贷款“赠与程度”高达50.3%,远超 25%的DAC发展援助标准。

安哥拉石油钻井平台一景
布罗蒂加姆则指出虽然一些DAC专家认为这笔贷款“无疑是发展援助ODA”,但是美国进出口银行也会提供的一些类似的商业性质的出口信贷服务,甚至利息更低。她没有指出的是,美国进出口银行的低利息信贷是否会像此笔贷款一样拥有漫长的还款期限和宽限期。
依据协议,使用该贷款的建设项目中,70% 的项目应该由经过中国商务部核准的 35 家企业来竞标承包;承建过程中及完成之后,由承包企业向安哥拉政府提供费用清单和凭据,在安政府核准之后,由进出口银行直接支付给这些承包企业,相应款项从为该贷款而建立的第三方平行账户(Escrow Account)里支出。通过这种资金“国内循环”的方式,进出口银行有效遏制了贷款被挪用和贪没的可能。
贷款偿付与担保:该笔贷款以安哥拉石油出口来支付。安方为支付贷款所出售石油的具体产量不明,国际报道中从 1000 bbl/d 到 120000 bbl/d 不等,而安方的原油总产量为二百万 bbl/d。根据安哥拉问题专家Lucy Corkin 的说法,中国进出口银行起初不接受安哥拉提供的主权担保(Sovereign Guarantee),而要求安方在协议利息之外,另支出 1% 的利息作为保险,后来在中国外交部的介入下才取消了这一要求。
资金用途:这笔贷款按照协议全部用于基础设施建设等公共事业,具体如下图所示。

从用途来看,这笔资金具备了典型的开发金融特征。对安哥拉外债脆弱性(Debt Vulnerability)的影响:有人认为经历了80年代末到90年代末的拉美、非洲债务危机,发达国家通过一系列的减债重组计划终于降低了两大地区的总体债务水平,而此时中国进入非洲大量提供借款,可能会让非洲国家重陷债务泥潭。
实际上,负债多年的安哥拉政府在使用中国贷款不久之后的2007年,就第一次偿还了欠“巴黎俱乐部”国家的23亿美元双边债务。经合组织发展研究中心(OECD Development Center)2008年的一份报告表示,利用高优惠度贷款来重建基础设施,有力地提高了安哥拉吸引投资的能力,促进了经济增长以及出口,因而从负债率(债务与国民生产总值比率)和偿债率(债务和出口比率)等方面显著降低了安哥拉的整体外债水平。
发展效果:安哥拉政府在十分困难的情况下,利用中国开发金融ODF 迅速重建了大量基础设施和生产性项目;利用“贷款换资源”的信贷模式把本国的自然资源真正投入到经济和人民福利增长上去,2012年人均GDP已经超过 4000 美元。不仅如此,中国的发展资金还刺激了西方传统援助国,2009年上半年德国和葡萄牙就为安哥拉提供了17亿美元和5亿美元的信贷资金,美国和英国也先后提供了1.2亿美元和7000万美元的出口信贷。

程诚:“一带一路”框架下中国在非洲的投资类开发金融体系